只有在发生民事纠纷需要通过国家公权力介入时才会考虑到溯及力问题。
在行政权谱系中，警察任务主要是指交通秩序之维护及社会秩序之维持，[26]或者将其称之为公共安全与秩序，[27]这已然成为警察法学界的基本共识。其次，建议在《行政处罚法》第41条之中增设电子技术监控设备设置前，应当通过召开座谈会、听证会等形式，听取附近居民意见的规定，同时，建议在《道路交通违法行为处理程序规定》第16条之中增设固定式交通技术监控设备设置前，应当通过召开座谈会、听证会等形式，听取附近居民意见的规定。
如果对公共安全做具象化解释，警察任务可以进一步表述为秩序维护和人权保障。作者简介：刘启川，法学博士，东南大学法学院副教授。[55]譬如，上海市闵行区人民法院（2012）闵行初字第70号行政判决书。[32]张文显主编：《法理学》（第三版），法律出版社2007年版，第335页。具体而言，维护交通秩序是秩序交通的同义转换，加强城市交通管理和加强道路交通管理是实现秩序交通的手段和方式，而便利交通运输维护交通安全与保障交通安全和畅通则是秩序交通理念的直接目的和理想效果。
[17]《马克思恩格斯全集（第3卷）》，人民出版社2002年版，第45页。对于第二个问题答案的探寻，涉及秩序与人权关系的厘定。从理论上说，一次性关系是难以捉摸的，在长期、持续的关系中则能形成可预见的行为模式。
[32]因此，相对集中行政处罚、行政许可和行政强制完全符合行政机关间职权委托的四个要件。这就打开了行政诉讼的通道，促使可诉性条款一度成为法律中的必要条款。对过程意义上的全部或主要部分行政许可权、行政处罚权，特别法是可以规定委托的。基于委任，受委任机关可以持续地实施行政行为。
如《广西壮族自治区森林防火实施办法》（2010）第13条第1款规定，计划火烧面积不足0.1公顷的用火许可证，报乡（镇）森林防火指挥部或委托村森林防火组织批准。[32]参见梁训茂案，海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行终151号行政判决书。
[50]职权法定原则的理论基础则是作为法治国家核心之一的法律优先。[25]基于委任关系，受委任机关在实施行政行为时并非委任机关的下级机关或分支机构，不接受委任机关的领导或指示，但需要遵守委任机关实施的法律规范，接受委任机关的指导和监督。对现行法律、法规或规章则不作标注。行政机关间事务委托的法律效果归属于委托行政机关的理由如下：第一，坚持权责利相一致原则。
1.受委托组织的适当性。对行政机关间的事务委托来说，基于行政职权没有通过委托转移，确实需要遵守民事委托的规则，把法律效果归属于委托行政机关。行政助手理论能部分解释协助性组织在当前所发挥的作用，并得到司法实践的认可。[26]但是，对特别法依据要件不能仅仅从形式上看，还要从规定内容上判断是否存在行政职权的转移。
[86]参见《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》。集中行使行政处罚权的行政机关所需经费，一律由财政予以保障。
在职权委托中只有将法律效果归属于受委托行政机关，行政合作才能达成。如果没有法律、法规或者规章作为依据，行政机关可以自行委托，可能会使实施行政许可的主体混乱，从而导致乱许可，妨碍设立行政许可制度的目的实现[45]。
只有两部法律以但书或授权等形式允许单行立法作特别规定的，单行立法才具有合法性并构成两部法律的特别法。表现在立法上，对行政权的规定延伸到了行政机关外的社会组织。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。法律效果包括有利和不利两类。[8]参见佚名：《临时机构何其多领导兼职何其滥》，载《人民日报》1985年6月11日。[75]相对人与行政机关的合作，是基于法律赋予该行政机关的法定职权而建立的长期性关系。
第二，授权往往直接规定特定的授权对象，如《工商行政管理所条例》（1991）第8条第1款规定的授权对象为工商所，《铁路法》（2015）第3条第2款规定的授权对象为国家铁路运输企业。自2003年《行政许可法》规定行政机关间行政许可的委托以来，立法上出现了将行政机关间的委托加以制度化的趋势。
行政处罚权相对集中后，有关部门如果仍然行使已被调整出的行政处罚权，所作出的行政处罚决定一律无效，该部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员还将被依法追究法律责任。行政许可是行政机关广泛实施的授益行政行为，行政处罚是行政机关广泛实施的负担行政行为，另有放管服改革中的行政职权委托。
如果仍然把法律效果归属于委托行政机关，即洋山港区范围内的财税收入等收益都归委托的浙江省一方，则上海市一方得不到回报。就此意义而言，我国在修改有关组织法或制定行政程序法时，允许特别法设定职权委托应作为一条统一规则加以规定。
随着行政案件的日益增多，[84]提升行政案件管辖法院级别的结果，是基层法院行政案件过少，[85]而上级法院尤其是最高人民法院管辖行政案件的压力不断加大，甚至不堪重负。单君案，最高人民法院（2018）最高法行申2031号行政裁定书。[11]参见《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第20条第3款。为此，有必要借鉴日、德行政法上行政机关间委托的分类制度，为分析我国行政机关间的委托制度提供基本的框架。
即使面对第三人，代理人与被代理人之间也没有共同利益，而只有被代理人的利益，因而所引发的法律责任也应归属于被代理人。如前所述，初期的行政委托制度所要解决的是社会组织行使公权力的合法性危机，因而以委托行政机关为名义和由其承担责任是合乎逻辑的。
第二，避免受委托行政机关的权力滥用。[81]参见最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（法〔1991〕19号，已废止）第11条。
[2]参见叶必丰：《执法权下沉到底的法律回应》，载《法学评论》2021年第3期，第47页。其中，有的也许没有使用委托这一术语，而可能是交办、协助或要求落实等。
授权代理不需要特别法依据，具有法律上职权的行政机关可以自主决定，按意思自治原理设立委托关系。2014年该法修订后，已没有这一内容。基于行政机关间的职权委托，受委托者将承享相应的法律效果，必须具有行政主体资格，因而应该是行政机关而不能是行政机构。但在司法上，却有不同于上述立法的实践。
第四，授权法既是授权关系成立又是授权关系合法的法律依据。税收和警察是秩序行政的典型领域。
在民事委托或代理关系中，代理人和被代理人各有利益。[11]其实，在授权依据被限定为法律、法规和规章的情况下，行政机关超越限定以其他形式赋予内设机构、派出机构行使职权的，既没有构成授权也没有构成委托，而只是职责分工。
特别法依据是判断代理或委任的补强性要件。实践中，有的地方政府还故意把问题搞得更为复杂。
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